Документ n1_14100-01, поточна редакція — Прийняття від 10.10.2001

                          П О С Л А Н Н Я 
ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ
до Верховної Ради України
та Кабінету Міністрів України
Про основні напрями реформування системи пенсійного
забезпечення населення України

Подаючи згідно зі статтею 106 Конституції України
( 254к/96-ВР ) до Верховної Ради та Кабінету Міністрів Послання,
присвячене проблемам пенсійної реформи, вважаю за необхідне
привернути увагу народних депутатів, членів уряду і всього
суспільства до проблем діючої пенсійної системи, її докорінного
реформування з метою адаптації до вимог ринкової економіки та
суттєвого підвищення рівня пенсійного забезпечення.
Реалізація зазначених завдань можлива лише за умови
консолідованих, узгоджених та відповідальних дій законодавчої і
виконавчої влади, підтримки громадських організацій і широких
верств суспільства.
I. Проблеми діючої пенсійної системи і необхідність
її реформування
1. Основні підсумки пенсійної політики у 2000-2001 роках
У 2000 році, який став переломним в економічній динаміці,
досягнуто певних зрушень і у сфері пенсійного забезпечення. Вперше
за останні п'ять років доходи Пенсійного фонду перевищили його
видатки. Позитивну роль відіграли додаткові збори та
персоніфікований облік внесків, завдяки чому надходження до
Пенсійного фонду зросли у 2000 році майже на 2,2 млрд. гривень. Це
дозволило у вересні минулого року повністю ліквідувати
заборгованість з виплати пенсій, яка на початку року складала
близько 1,4 млрд. гривень, і приступити до поетапного підвищення
пенсій.
З листопада 2000 року по вересень 2001 року розмір найменшої
пенсійної виплати (мінімальної пенсії з адресною грошовою
допомогою) збільшено з 46 до 72 гривень, середній розмір пенсій -
з 72 до 106, а реальні доходи пенсіонерів за 2001 рік зросли в
середньому на 25,8%. Скориговано розміри пенсій, призначених із
заробітку до 1992 року, розпочато їх диференціювання залежно від
тривалості трудового стажу та одержуваного заробітку.
Триває розмежування витрат на фінансування пенсій,
призначених за різними програмами, з Державного бюджету та
Пенсійного фонду. На 2001 рік у Державному бюджеті ( 2120-14 ) на
зазначені цілі передбачено близько 1,4 млрд. гривень, що майже у
чотири рази більше, ніж у 2000 році. Це звільняє Пенсійний фонд
від фінансування невластивих йому виплат.
Формується єдина інформаційна система соціального
страхування, у тому числі персоніфікованого обліку пенсійних
внесків, якою вже охоплено 19 млн. осіб.
Удосконалюється управління системою пенсійного забезпечення.
В 11 регіонах успішно проводиться експеримент з призначення пенсій
органами Пенсійного фонду, метою якого є оптимізація процесів
збору та розподілу пенсійних коштів. Здійснюються заходи щодо
скорочення адміністративних витрат, зокрема, пов'язаних із
доставкою та виплатою пенсій.
Водночас, незважаючи на деякі зрушення у здійсненні пенсійної
реформи, у цій сфері ще залишається багато нерозв'язаних проблем.
2. Проблеми діючої системи пенсійного забезпечення
В Україні історично склалась однорівнева схема пенсійного
забезпечення на засадах солідарності поколінь, яка певним чином
узгоджувалася з командно-адміністративною системою. За ринкових
умов вона не забезпечує громадянам адекватного заміщення пенсією
заробітку, втраченого ними у зв'язку із старістю, та запобігання
бідності серед людей похилого віку.
Внаслідок цього діючою пенсійною системою незадоволені як
платники пенсійних внесків, так і переважна більшість пенсіонерів.
Зволікання з усуненням зазначених суперечностей може призвести до
гострої і затяжної соціальної напруженості.
Основні проблеми діючої системи пенсійного забезпечення в
контексті ринкової трансформації економіки мають соціальний та
економічний характер.
Проблеми соціального характеру
Діюча солідарна система пенсійного забезпечення є соціально
несправедливою - у першу чергу і найбільшою мірою стосовно
найбідніших верств населення.
Середній розмір виплачуваних пенсій дуже низький. Навіть
після підвищення з серпня 2001 року середній розмір трудових
пенсій складає близько 43% прожиткового мінімуму для
непрацездатних осіб. Особливо обділені пенсіонери, які одержували
високі заробітки і сплачували великі суми страхових внесків, але
не належать до пільгових категорій і одержують пенсії відповідно
до Закону "Про пенсійне забезпечення" ( 1788-12 ).
Якщо в середньому вихід на пенсію означає втрату приблизно
двох третин доходу, то ці люди позбуваються з припиненням роботи
майже 90% колишнього заробітку. Тим часом у країнах Європейського
Союзу пенсіонер з виходом на пенсію втрачає не більше 40%
попереднього доходу. Частка пенсій у сукупних доходах цієї
категорії населення України не перевищує 54%. Низький рівень
пенсій змушує багатьох людей продовжувати роботу; протягом перших
десяти років після виходу на пенсію працює майже третина
пенсіонерів.
Розмір трудових пенсій практично не залежить від трудового
стажу і сплачених пенсійних внесків. Через обмеження максимального
розміру пенсій, які призначаються відповідно до Закону "Про
пенсійне забезпечення" ( 1788-12 ), дві третини колишніх
робітників та службовців отримують майже однакові пенсії.
З 1 серпня 2001 року максимальна пенсія перевищує мінімальну разом
з цільовою грошовою допомогою тільки на 45 гривень. Люди, які все
життя добросовісно працювали, незадоволені незалежністю розміру
пенсій від трудового внеску. З іншого боку, це породжує
споживацькі настрої, незацікавленість роботодавців і працівників у
сплаті пенсійних внесків.

--- 1 | | 58 |---- 2 | | 81 |------- 3 | | 136 |----------- 4 | | 216 |------------- 5 | | 234 |-------------- 6 | | 243 |------------------- 7 | | 324 |------------------------- 8 | | 402 |-------------------------------------------------------- 9 | | 1104 ---------------------------------------------------------

Середні розміри пенсій, призначених у 2000 році
за різними нормативними актами, гривень на
місяць
1 - Найменша пенсійна виплата.
Пенсії, призначені відповідно до законів України:
2 - "Про пенсійне забезпечення" ( 1788-12 );
3 - "Про пенсійне забезпечення" (список N 1);
4 - "Про державну службу" ( 3723-12 );
5 - "Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали
внаслідок Чорнобильської катастрофи" ( 796-12 );
6 - "Про статус суддів" ( 2862-12 );
7 - "Про наукову та науково-технічну діяльність" ( 1977-12 );
8 - "Про прокуратуру" ( 1789-12 );
9 - "Про статус народного депутата України" ( 2790-12 ).
Пенсії, призначені за різними законами, диференціюються
значно більше, ніж заробітки. На початку 2001 року середня пенсія
народного депутата перевищувала найменшу пенсійну виплату в 19
разів, тоді як середня заробітна плата в газодобувній
промисловості (найвища) перевищувала заробітну плату в сільському
господарстві (найнижча) - тільки в 7 разів.
Для порівняння: у більшості країн максимальна пенсія
перевищує мінімальну не більше, ніж у 4-5 разів.
Частина пенсіонерів одержує необгрунтовано високі пенсії.
Колишні народні депутати, державні службовці, працівники
прокуратури та суду, науковці, журналісти після виходу на пенсію
отримують до 90% колишньої зарплати. Середня пенсія, призначена
відповідно до Закону "Про пенсійне забезпечення" ( 1788-12 ),
складає всього 10% середньої пенсії, призначеної за Законом "Про
статус народного депутата" ( 2790-12 ).
Набула поширення практика встановлення окремим категоріям
громадян дострокових пенсій. За останні десять років коло осіб, що
мають право на дострокову пенсію за професійною ознакою, суттєво
розширилося. Якщо в 1971 році її одержували 7% від усіх
пенсіонерів, то в 2001 році - уже 16%. У 2000 році 28% людей, які
вийшли на пенсію, були молодші від загального пенсійного віку.
Розмір заробітку, з якого обчислюється пенсія, не
обмежується, тоді як пенсійні внески сплачуються лише із
заробітної плати до 1600 гривень. У результаті високооплачувані
особи одержують вищі пенсії, не сплативши адекватних пенсійних
внесків, тобто фактично за рахунок інших працівників.
Оскільки для основної маси одержувачів пенсій діє обмеження
максимального їх розміру, то такий перерозподіл має значення
тільки для осіб, які користуються пенсійними пільгами. Наприклад,
при заробітній платі 2000 грн. представник пільгової категорії
одержує 1800 грн. пенсії, а металург - 156, токар, слюсар,
будівельник - 117 гривень.
Значна частина пенсіонерів з пільгових категорій продовжує
працювати, повністю отримуючи свою високу зарплату і пенсію, яка
не оподатковується. Це стосується народних депутатів, державних
службовців, наукових працівників.
Сплачені пенсійні внески не є власністю громадян, і
відповідно їх виплата не гарантується сім'ям у разі передчасної
смерті платників цих внесків. Від цього найбільше втрачають
представники найбідніших верств населення. Пенсія, яка
призначається у разі втрати годувальника, не зіставна із сумою
сплачених внесків.
Розрахунок пенсій на основі заробітку за останні два роки або
будь-які п'ять років підряд несправедливий стосовно представників
найбідніших верств населення. Вони мають менше шансів перейти
перед пенсією на високооплачувану роботу, за суміщенням або
сумісництвом. Це можливо переважно для більш забезпечених
працівників завдяки кращим особистим зв'язкам з керівниками
підприємств та організацій.
Значна частина працівників фактично звільнена від сплати
страхових внесків, хоча водночас має право на одержання пенсій з
Пенсійного фонду.
Надто складні і непрозорі процедури призначення та
перерахунку пенсій. Діюча пенсійна система регулюється більш як
20 законодавчими актами і величезною кількістю нормативно-правових
документів. Це викликає непорозуміння, недовіру та справедливі
нарікання громадян.
Таким чином, діюча пенсійна система допускає перерозподіл
частини коштів Пенсійного фонду на користь пенсіонерів з числа
пільгових категорій працівників, не забезпечує соціальної
справедливості в захисті прав громадян похилого віку і суперечить
основним принципам соціально орієнтованої ринкової економіки.
Відповідно зволікання з пенсійною реформою посилить
невдоволення громадян, особливо серед малозабезпечених верств
населення, загострить проблему бідності серед людей похилого віку
і підвищить соціальну напругу в суспільстві.
Проблеми економічного характеру
Діюча солідарна система пенсійного забезпечення є економічно
необгрунтованою і фінансово неспроможною.
Надмірно високі ставки пенсійних внесків спричиняють
додаткове навантаження на економіку. Роботодавці змушені
сплачувати до пенсійної системи третину фонду заробітної плати, що
підвищує собівартість продукції і знижує її
конкурентоспроможність, стримує зростання заробітної плати, не
сприяє залученню інвестицій, легалізації тіньового сектору
економіки та доходів населення.
Надмірне пенсійно-страхове навантаження на економіку звужує
платіжну базу і джерела пенсійних надходжень.
Не враховуються особливості перехідного періоду, значна
частина фізичних та юридичних осіб не сплачує пенсійні внески.
Глибока і затяжна економічна криза породила тінізацію економіки та
безробіття, суттєво підірвала і деформувала фінансову базу
пенсійної системи. З 28,3 млн. людей працездатного віку в
офіційному секторі економіки зайнято лише 18,7 млн., а
систематично сплачують внески лише 15,3 мільйона. Торік 130 тис.
підприємств взагалі не сплачували страховий збір, звітуючи про
відсутність господарської діяльності. Не сплачують зовсім або
сплачують не повністю пенсійні внески багато громадян, які
займаються підприємництвом, ведуть особисте підсобне господарство,
здають в оренду землю, майно та житло, працюють за наймом без
договору, або самозайняті. За оцінками експертів, від
незареєстрованої підприємницької діяльності та незадекларованих
доходів населення Пенсійний фонд щорічно недоодержує близько
2 млрд. гривень.
Низький рівень оплати праці і заборгованість з її виплати
звужують базу нарахування пенсійних внесків. У грудні 2000 року
22,3% працівників одержували мінімальну заробітну плату в
середньому 118 гривень і лише 2,8% - понад 1000 гривень. Торік
9,4% фонду заробітної плати виплачено в натуральній формі, без
сплати пенсійних внесків. Через це Пенсійний фонд недоодержав
майже 1 млрд. гривень.
Поширення пільг у сплаті пенсійних внесків суттєво послаблює
фінансову базу пенсійної системи. У минулому році до Пенсійного
фонду надійшло від платників фіксованого сільськогосподарського
податку 559,4 млн. гривень, а для виплат сільським пенсіонерам
потрібно було 5,4 млрд., тобто у 10 разів більше. Подібні втрати
Пенсійного фонду, пов'язані зі створенням більш сприятливих умов
для діяльності АПК, не компенсуються з Державного бюджету.
Періодичне списання заборгованості перед Пенсійним фондом
підриває фінансову базу пенсійної системи і провокує ухилення
роботодавців від сплати пенсійних внесків. У 2000 році списано
близько 3 млрд. грн., у попередні роки - понад 4 мільярди. Тобто
ці великі кошти не потрапили до пенсіонерів.
Діюча солідарна пенсійна система дуже залежна від
демографічних ризиків. Її фінансова стабільність визначається
головним чином співвідношенням між чисельністю пенсіонерів і
платників пенсійних внесків, яке у свою чергу залежить від
загальної економічної ситуації (зайнятості, рівня оплати праці
тощо) та від демографічних факторів (вік виходу на пенсію, рівень
смертності у вікових групах тощо). Але якщо в економіці є підстави
сподіватися на дальше поліпшення ситуації, то демографічні
прогнози на найближчі 40-50 років досить невтішні. Зараз в
Україні вік виходу громадян на пенсію є одним з найнижчих у світі.
Відповідно частка пенсіонерів у структурі населення істотно
перевищує цей показник у більшості європейських країн.
За таких тенденцій у середині XXI століття на 10 осіб
працездатного віку припадатиме близько 7 пенсіонерів.

700 +
| | | | | | ||| | |||||| | |||||||| | |||||||||| 600 + |||||||||||| | ||||||||||||||| | |||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||||||| 500 + |||||||||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||||||||||||| | | ||||||||||||||||||||||||||||||||| 400 + ||| |||||||||||||||||||||||||||||||||| | ||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||| | ||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 300 +||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 200 +||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 100 +||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 0 -------------------------------------------------- 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24
1 - 1979 2 - 1983 3 - 1987 4 - 1991 5 - 1995 6 - 1999 7 - 2003 8 - 2007 9 - 2011 10 - 2015 11 - 2019 12 - 2023 13 - 2027 14 - 2031 15 - 2035 16 - 2039 17 - 2043 18 - 2047 19 - 2051 20 - 2055 21 - 2059 22 - 2063 23 - 2067 24 - 2071 25 - 2075

Чисельність осіб пенсійного віку в розрахунку на 1000 осіб
працездатного віку в 1979-2075 роках
Крім того, як уже було сказано, багато людей виходять на
пенсію достроково. Два мільйони сьогоднішніх пенсіонерів залишили
роботу на 5-20 років раніше від настання загального пенсійного
віку. Середній вік виходу на пенсію за вислугу років складає у
чоловіків 51,5 року, жінок - 48 років. Середній період отримання
пенсій наближається до середньої тривалості сплати пенсійних
внесків. За таких умов неможливо оптимізувати співвідношення між
розмірами заробітної плати, пенсійних внесків і пенсій.
Навіть ліквідація безробіття, скасування пільг та повна
сплата пенсійних внесків не вирішують фінансових проблем
солідарної пенсійної системи без подовження пенсійного віку.
Таким чином, діюча система пенсійного забезпечення вступила у
протиріччя з новими реаліями ринкової економіки і водночас стримує
реформування системи оплати праці та зростання легальних доходів
населення, економічний розвиток загалом.
Зволікання з проведенням пенсійної реформи неминуче призведе
або до збільшення розмірів пенсійних внесків, введення додаткових
платежів і збільшення навантаження на економіку, або до зменшення
пенсій, затримки з їх виплатою. Це остаточно дискредитує діючу
систему пенсійного забезпечення, загострить економічну ситуацію і
посилить соціальну напругу.
II. Напрями і завдання пенсійної реформи
1. Мета і засади
Метою реформування пенсійної системи є забезпечення належного
рівня життя людей похилого віку на засадах соціальної
справедливості, гармонізації відносин між поколіннями та сприяння
економічному зростанню.
Пенсійна реформа має здійснюватися на системних засадах,
перевірених досвідом інших країн та адаптованих до українських
умов, а саме:
- соціальної справедливості, прийнятності, розуміння та
підтримки реформи широкими верствами населення;
- свободи вибору, підвищення зацікавленості і
відповідальності громадян за свій добробут у старості;
- економічної обгрунтованості та фінансової спроможності і
стійкості пенсійної системи;
- сприяння зростанню національних заощаджень та економічному
розвитку країни;
- захищеності від політичних ризиків.
Пенсійні системи удосконалюються практично в усьому світі, і
в першу чергу в країнах з високорозвиненими суспільними
відносинами. Це зумовлено тенденціями старіння населення. Тому,
крім підвищення пенсійного віку, запроваджуються інші, побудовані
на принципово нових засадах, системи пенсійного забезпечення, які
розосереджують ризики і послаблюють їхній вплив.
Для цього у світовій практиці дедалі ширше застосовується
багаторівнева система пенсійного забезпечення, яка має три
складові - солідарну (перший рівень), обов'язкову накопичувальну
(другий рівень) та додаткову або добровільну накопичувальну
(третій рівень). Таке поєднання забезпечує соціальні гарантії та
фінансову стабільність пенсійної системи. Адже солідарна і
накопичувальна системи підвладні впливу різних ризиків: перша
вразлива щодо демографічних ризиків і досить стійка до
інфляційних, а друга - навпаки. Реформована солідарна складова
враховуватиме інтереси малозабезпечених верств населення, а
накопичувальна - стимулюватиме до пенсійних заощаджень усіх
громадян, особливо з більш високими доходами.
Для України найбільш прийнятною є багаторівнева пенсійна
система. З урахуванням цього пенсійну реформу слід проводити за
трьома напрямами: реформування солідарної системи, створення
обов'язкової накопичувальної системи і розвиток добровільної
накопичувальної системи.
Солідарна система має запобігати бідності серед осіб похилого
віку через перерозподіл частини коштів Пенсійного фонду в
інтересах громадян, які одержували низькі доходи.
Основною метою запровадження накопичувальної пенсійної
системи є підвищення розміру пенсій за рахунок доходу, отриманого
від інвестування частини пенсійних внесків громадян. При цьому
пенсійні кошти мають накопичуватись як шляхом обов'язкового
пенсійного страхування, так і створенням додаткових (добровільних)
пенсійних заощаджень.
На початкових етапах реформи пенсійне забезпечення осіб, які
не братимуть участі в обов'язковій накопичувальній системі,
здійснюватиметься за рахунок коштів солідарної системи.
Успішне реформування пенсійної системи вимагає створення
економічних передумов, а саме:
- зростання виробництва, зміцнення фінансового стану
підприємств і відповідне нарощування фінансових можливостей
пенсійної системи;
- розширення продуктивної зайнятості населення, мінімізація
прихованого безробіття, тіньової зайнятості, захист трудових і
соціальних інтересів громадян України на іноземних ринках праці;
- погашення заборгованості із заробітної плати, підвищення її
розміру і збільшення питомої ваги у валовому внутрішньому
продукті;
- розширення бази сплати пенсійних внесків за рахунок
охоплення пенсійним страхуванням усіх категорій юридичних і
фізичних осіб;
- припинення практики списання та реструктуризації
заборгованості перед Пенсійним фондом;
- скасування пільг у сплаті пенсійних внесків і заборону
запровадження нових пільг у виплаті пенсій без визначення джерел
їх фінансування;
- переведення фінансування виплат пенсій сільським
пенсіонерам і пільговим категоріям їх одержувачів з Пенсійного
фонду на Державний бюджет, корпоративні та професійні пенсійні
фонди.
2. Реформування солідарної системи
Сутність реформування солідарної системи полягає у
забезпеченні, з одного боку, базових принципів соціальної
рівності, однакового для всіх захисту від бідності у похилому
віці, поступового підвищення розмірів пенсій відповідно до
державних соціальних гарантій, а з іншого - у ліквідації
соціальних відмінностей, пільг та привілеїв. За таких умов
солідарна система зможе забезпечити мінімальний достаток на
старість усім, хто працював.
Обов'язковою умовою гарантованого і ефективного виконання
солідарною системою своїх функцій є усунення об'єктивних і
суб'єктивних чинників, накопичених за час її існування. З цією
метою необхідно:
Забезпечити обов'язковість державного пенсійного страхування
всіх без винятку працюючих громадян і поступово перейти до
паритетної сплати пенсійних внесків - порівну роботодавцями та
найманими працівниками. За тих, хто не працює з поважних причин
(здійснює догляд за малолітніми дітьми, інвалідами, проходить
військову службу), внески мають сплачуватися з коштів Державного
бюджету.
Встановити порядок визначення пенсій виключно на основі
персоніфікованого обліку пенсійних внесків. До стажу, що дає право
на пенсію, мають зараховуватись тільки ті періоди, за які сплачено
обов'язкові пенсійні внески. Трудовий внесок і пенсія громадян
повинні обчислюватися на основі персоніфікованого обліку за весь
період трудової діяльності. Для осіб, які не працювали і не
сплачували пенсійних внесків, слід зберегти соціальні виплати з
коштів Державного та місцевих бюджетів, а не за рахунок пенсійних
заощаджень працюючих громадян.
Пенсії мають обчислюватися лише з тієї суми доходу, з якої
сплачені внески. Обмеження максимальної суми доходу, з якої
сплачуються внески, необхідно щорічно коригувати з урахуванням
динаміки середньої заробітної плати.
Вдосконалити механізм фінансування дострокових пенсій та їх
призначення. Дострокові пенсії повинні фінансуватися за рахунок
роботодавців, що заохочуватиме їх до запровадження нових
технологій, поліпшення умов та охорони праці, зменшення
чисельності працюючих у шкідливих умовах.
Запровадити сплату єдиного страхового внеску на
загальнообов'язкове державне соціальне страхування, доручивши це
Пенсійному фонду. В результаті можна буде уникнути зростання
навантаження на фонд заробітної плати, дублювання функцій різними
фондами соціального страхування та зменшити адміністративні
видатки.
Передбачити економічні стимули для пізнішого виходу людей на
пенсію шляхом прогресивного підвищення розміру пенсії за кожний
рік роботи після досягнення пенсійного віку.
3. Запровадження обов'язкової накопичувальної системи
Забезпечення соціальної справедливості, економічної
обгрунтованості та фінансової стабільності пенсійної системи
настійно вимагає запровадження накопичувальної її складової
(другий рівень). Це означає, що усі працівники зобов'язані
відкладати частину зароблених коштів на старість і вносити її в
Накопичувальний пенсійний фонд. А отже, після досягнення
пенсійного віку кожен буде одержувати додатково до виплат за
солідарною системою пенсію з обов'язкової накопичувальної системи.
Ця система передбачає більшу, ніж солідарна, свободу вибору і
одночасно відповідальність працівника.
Основні завдання запровадження обов'язкової накопичувальної
системи:
- підвищення рівня пенсій за рахунок отримання інвестиційного
доходу;
- посилення залежності розміру пенсії від пенсійних внесків
роботодавців і найманих працівників;
- забезпечення права успадкування коштів пенсійних внесків
спадкоємцями у разі передчасної смерті застрахованої особи;
- формування на основі пенсійних внесків інвестиційного
капіталу;
- розосередження ризиків фінансування виплати пенсій між
солідарною і обов'язковою накопичувальною системами;
- удосконалення управління системою пенсійного забезпечення
за рахунок передачі недержавним компаніям функції управління
активами Накопичувального пенсійного фонду;
- створення дієвих механізмів захисту майнових прав та
інтересів застрахованих осіб.
Важливою умовою запровадження обов'язкової накопичувальної
системи є правильний вибір Урядом моделі її адміністрування
(централізованої, децентралізованої чи іншої), використання
переваг різних моделей, світового досвіду, а також урахування
особливостей внутрішньої соціально-економічної ситуації.
Це ж стосується і питання вибору банківської чи небанківської
фінансової установи або мережі таких установ, які мають
обслуговувати накопичувальну пенсійну систему.
4. Запровадження добровільної (додаткової) накопичувальної
системи
Добровільна (додаткова) накопичувальна система (третій
рівень) розрахована на людей, які хочуть і можуть створити більші
заощадження на старість. У рамках такої системи фінансуються і
дострокові пенсії. Кожен громадянин повинен мати можливість обрати
ту форму заощаджень, якій він довіряє найбільше. Тому право
здійснення добровільного пенсійного забезпечення необхідно
надавати не тільки пенсійним фондам, а й банкам та небанківським
фінансовим установам.
Основні завдання запровадження добровільної (додаткової)
накопичувальної системи:
- формування законодавчої та нормативної бази для створення і
функціонування недержавних пенсійних фондів;
- залучення до створення пенсійних фондів банків та
небанківських фінансових установ;
- сприяння накопиченню добровільних пенсійних заощаджень
громадян у банках та небанківських фінансових установах;
- створення професійних та корпоративних пенсійних фондів,
які акумулювали б кошти для виплати пільгових пенсій;
- запровадження обов'язкової сплати додаткових пенсійних
внесків за рахунок коштів роботодавців на підприємствах з
шкідливими умовами праці;
- визначення пенсій залежно від накопиченої суми пенсійних
внесків та інвестиційного доходу;
- чітке визначення вимог та критеріїв, пов'язаних із
заснування недержавних пенсійних фондів, управлінням ними та
їхніми активами;
- розмежування пенсійних коштів та інших активів банків і
небанківських фінансових установ, які обслуговують пенсійні
програми;
- заборона виконання однією юридичною особою функцій
накопичення та зберігання пенсійних активів і управління ними;
- забезпечення інформаційної відкритості для вкладників
пенсійних коштів діяльності недержавних пенсійних фондів, банків
та небанківських фінансових установ, які обслуговують пенсійні
програми.
5. Особливості переходу до багаторівневої пенсійної системи
У процесі переходу до багаторівневої пенсійної системи
тривалий час (за оцінками експертів, 25-30 років) потрібно буде
виконувати подвійні зобов'язання: виплачувати пенсії тим, хто
отримує їх лише з солідарної системи, і водночас спрямовувати
частину коштів на формування обов'язкових індивідуальних пенсійних
заощаджень. За таких умов не виключена поява дефіциту коштів у
солідарній пенсійній системі, що спонукатиме до пошуку джерел їх
компенсації.
Потреба у додаткових коштах для виконання подвійних
зобов'язань буде максимальною на перших порах реформування
пенсійної системи і надалі поступово зменшуватиметься за рахунок
скорочення чисельності осіб, які отримують пенсію виключно з
солідарної системи. За прогнозами, у 2002-2006 роках в Україні
складеться найбільш сприятлива демографічна ситуація для
запровадження обов'язкової накопичувальної системи з найменшими
фінансовими витратами. Нею треба оптимально скористатися, оскільки
після зазначеного періоду утримання однорівневої солідарної
системи і запровадження накопичувальної буде обходитися значно
дорожче.
Важливою і необхідною умовою запровадження багаторівневої
системи є перехід на паритетну систему сплати пенсійних внесків -
порівну роботодавцями та найманими працівниками.
III. Пенсійна реформа у контексті
соціально-економічних перетворень
Реформування пенсійної системи - складний, багатогранний і
комплексний процес, який має істотно змінити баланс політичних,
економічних та соціальних інтересів населення, систему державних
фінансів, функціонування ринків праці та капіталу. Відповідний
успіх цієї справи значною мірою залежатиме від узгодженості дій у
суміжних напрямах ринкового трансформування економіки.
1. Створення системи інвестування пенсійних коштів
Важливою умовою функціонування накопичувальної пенсійної
системи є створення інфраструктури та механізмів ефективного
інвестування пенсійних коштів, надійного їх захисту від ризиків
втрати та знецінення. З цією метою необхідно:
- визначити перелік фінансових інструментів, дозволених для
інвестування пенсійних коштів, які б забезпечували збалансування
можливих ризиків та очікуваних доходів;
- встановити правила інвестування пенсійних коштів, які б
мінімізували ризики і гарантували дохід;
- розробити програму розвитку ринку середньо- і
довгострокових державних боргових зобов'язань як одного з важливих
інструментів інвестування пенсійних коштів та механізми
гарантування виконання державою своїх боргових зобов'язань;
- сприяти розвитку небанківського фінансового посередництва,
вітчизняних фінансових інституцій, а також формуванню
інвестиційної культури;
- створити систему та механізми надійного зберігання та
накопичення пенсійних коштів, захисту їх від ризиків, а також
прозорого ціноутворення на ринку корпоративних цінних паперів та
обслуговування пенсійних коштів;
- сприяти розвитку ринку іпотечних фінансових інструментів,
становленню інвестиційних фондів, вкладенню в них пенсійних коштів
і наступному використанню при кредитуванні будівництва та
придбанні житла, у тому числі з врахуванням досвіду холдингової
компанії "Київміськбуд" та акціонерного комерційного банку
"Аркада";
- розробити механізми участі пенсійних фондів в управлінні
емітентами акцій (корпоративними правами), в які вкладені пенсійні
активи, та інвестування пенсійних коштів в іноземні фінансові
проекти згідно з вимогами законодавства;
- розробити механізми взаємодії застрахованих осіб (учасників
пенсійних фондів), банків та небанківських фінансових установ, що
їх обслуговують, і держави в частині здійснення інвестиційної
політики щодо пенсійних коштів;
- встановити процедуру відбору банків та небанківських
фінансових установ для інвестування пенсійних коштів і визначити
вимоги до компаній, що здійснюють управління ними та
адміністрування пенсійними фондами;
- забезпечити пріоритетність економічних інтересів вкладників
пенсійних фондів у процесі інвестування пенсійних коштів на
засадах безпечності, довгостроковості і зворотності вкладення
коштів, недопущення прямого їх вкладення у комерційні проекти;
- створити умови для участі в управлінні накопичувальною
пенсійною системою представників застрахованих осіб та
роботодавців;
- запровадити обов'язкове ліцензування юридичних осіб, які
здійснюють управління пенсійними коштами.
Створення ефективної системи інвестування пенсійних коштів
сприятиме прискореному розвитку інвестиційних процесів, піднесенню
економіки, фінансовому зміцненню накопичувальної пенсійної системи
і забезпеченню її стійкості.
2. Поєднання пенсійної і податкової реформ
Реформування пенсійної системи має бути підкріплене
адекватними змінами в оподаткуванні, які заохочували б
роботодавців і найманих працівників до накопичення та інвестування
пенсійних заощаджень. З цією метою необхідно:
- знизити ставки оподаткування доходів фізичних осіб, що
сприятиме підвищенню доходів населення та їх легалізації і
збільшенню пенсійних внесків;
- звільнити від оподаткування частину доходів фізичних та
юридичних осіб, яка спрямовуватиметься в накопичувальну пенсійну
систему;
- звільнити від податку на прибуток інвестиційні доходи,
одержані від вкладення пенсійних коштів;
- включити до системи оподаткування доходів фізичних осіб
виплати з накопичувальної пенсійної системи;
- звільнити суб'єктів господарювання, які управляють
пенсійними коштами, від податку на додану вартість послуг з
обслуговування пенсійних активів, оскільки це призводить до
адекватного зменшення пенсійних виплат;
- розробити правовий та економічний механізми залучення
доходів, одержаних від легалізації та податкової амністії, до
пенсійних фондів.
IV. Практичні аспекти здійснення пенсійної реформи
1. Інформаційне та організаційне забезпечення
Необхідною умовою пенсійного реформування є підготовка
суспільства, його свідомості до сприйняття нової пенсійної
системи. Реформа може бути успішною лише за умови усвідомлення
всіма верствами населення її необхідності і необоротності, а
головне, позитивного впливу на умови життя і добробут людей.
Інформаційне забезпечення реформи передбачає:
- надання громадянам вільного доступу до інформації про
принципи, засади та цілі реформування пенсійної системи;
- широку роз'яснювальну роботу щодо необхідності пенсійної
реформи і переваг нової пенсійної системи;
- конструктивний діалог та консультації з соціальними
партнерами;
- регулярні дослідження громадської думки;
- щорічне інформування застрахованих осіб про стан їхніх
персональних пенсійних рахунків та забезпечення безперешкодного
доступу до такої інформації;
- створення при обласних і районних державних адміністраціях
інформаційно-консультативних центрів, а в населених пунктах, на
підприємствах, в установах та організаціях -
інформаційно-консультативних пунктів з питань пенсійної реформи.
Аналіз ситуації з 1998 року, коли було прийнято Указ
Президента України "Про Основні напрями реформування пенсійного
забезпечення в Україні" ( 291/98 ), підтверджує, що здійснення
пенсійної реформи відчутно сповільнило недостатнє організаційне
забезпечення та управління цим процесом.
Для посилення організаційного забезпечення пенсійної реформи
необхідно:
- спрямувати зусилля Державної ради з питань пенсійної
реформи на налагодження узгодженої діяльності законодавчої та
виконавчої влади у цій сфері;
- покласти персональну відповідальність за здійснення
пенсійної реформи на Прем'єр-міністра України;
- Кабінету Міністрів забезпечити широку координацію роботи із
здійснення пенсійної реформи за всіма її напрямами;
- створити Координаційний центр з питань здійснення пенсійної
реформи на чолі з віце-прем'єр-міністром з питань економіки;
- включити до складу Координаційного центру представників
міністерств економіки та з питань європейської інтеграції,
фінансів, праці та соціальної політики, Пенсійного фонду,
Національного банку, Державної комісії з цінних паперів та
фондового ринку, Державної податкової адміністрації України;
- підвищити роль Міністерства економіки та з питань
європейської інтеграції у створенні макроекономічних передумов
здійснення пенсійної реформи;
- посилити відповідальність Міністерства праці та соціальної
політики за організацію і координацію діяльності з підготовки
нормативно-правової бази, безпосереднє впровадження багаторівневої
пенсійної системи, здійснення інформаційно-роз'яснювальної роботи,
контроль за додержанням вимог законодавства при призначенні
пенсій, укладення міжнародних угод щодо соціального захисту
громадян;
- покласти на Міністерство фінансів коригування фінансової
бази пенсійної системи, забезпечення її збалансованості і
стійкості, у тому числі шляхом міжбюджетного регулювання із
застосуванням ефективних фінансових інструментів;
- доручити Міністерству економіки та з питань європейської
інтеграції, Міністерству фінансів України, Національному банку
України і Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку
організацію і здійснення контролю за інвестуванням пенсійних
коштів, діяльністю банків і небанківських фінансових установ та
функціонуванням ринків цінних паперів з обслуговування пенсійних
програм;
- передати питання здійснення пенсійної реформи в
міністерствах економічного та соціального профілю у відання одного
із заступників державного секретаря, а у Пенсійному фонді -
заступника голови правління;
- створити у відповідних центральних органах виконавчої влади
структурні підрозділи з організації практичного впровадження та
супроводження пенсійної реформи;
- уточнити статус та функції Пенсійного фонду, зміцнити його
кадровий потенціал та матеріально-технічну базу, вирішити питання
щодо створення спеціального державного регуляторного органу;
- сформувати при Пенсійному фонді Інститут актуаріїв з
покладенням на нього обов'язків з проведення систематичних
аналітичних та прогнозних розрахунків;
- створити у наукових і вищих навчальних закладах підрозділи
для розширення наукових досліджень, підготовки, перепідготовки та
підвищення кваліфікації фахівців для нової пенсійної системи та їх
стажування за рубежем.
2. Етапи впровадження пенсійної реформи
Впровадження нової пенсійної системи - це багатоаспектна
робота, розрахована на тривалу перспективу.
Вона передбачає невідкладне прийняття Верховною Радою України
законів "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування",
"Про недержавне пенсійне забезпечення", "Про іпотеку", "Про цінні
папери та фондовий ринок", "Про акціонерні товариства", "Про
державний борг", Податкового, Земельного і Житлового кодексів.
При доопрацюванні і прийнятті цих законопроектів та
підготовці нових, що стосуються пенсійного забезпечення, необхідно
врахувати рекомендації Міжнародної організації праці щодо засад
функціонування майбутньої пенсійної системи та забезпечити
гармонізацію норм національного законодавства із законодавством
Європейського Союзу. Зокрема - врахувати Директиви Європарламенту
та Ради Європи щодо координації законодавчих і нормативних актів з
регулювання діяльності професійних пенсійних фондів.
З цією метою рекомендувати Верховній Раді України створити
тимчасову спеціальну комісію для опрацювання законодавства з
пенсійної реформи; не розглядати жодного проекту закону,
пов'язаного з пенсійним забезпеченням, без попередньої експертизи
та висновків цієї комісії щодо його відповідності загальній
стратегії пенсійної реформи.
Передбачаються три етапи пенсійної реформи:
I етап - 2001-2002 роки: створення організаційно-правових та
економічних засад пенсійної реформи і реформування солідарної
системи. Для цього Кабінет Міністрів України має підготувати зміни
і доповнення до законодавства України щодо:
- обчислення пенсій лише із заробітку, з якого були сплачені
страхові внески до Пенсійного фонду;
- передачі з 1 січня 2002 року органам Пенсійного фонду в
усіх регіонах функцій з призначення та виплати пенсій з
урахуванням результатів проведеного експерименту;
- заборони списання заборгованості з обов'язкових платежів до
Пенсійного фонду;
- звільнення з 2003 року від оподаткування частини доходів
фізичних та юридичних осіб, що спрямовується до пенсійних фондів,
та оподаткування інвестиційних доходів, одержаних від вкладення
пенсійних коштів, і введення у систему оподаткування податку з
пенсійних виплат з урахуванням відповідних змін у Податковому
кодексі;
- скасування пільг у сплаті обов'язкових платежів із
соціального страхування та створення рівних умов їх справляння
незалежно від способів оподаткування;
- виведення з 1 липня 2002 року загальнообов'язкового
державного пенсійного страхування з системи оподаткування та
відновлення прав Пенсійного фонду як органу справляння зазначених
платежів з урахуванням цих пропозицій при прийнятті Податкового
кодексу;
- економічного стимулювання більш пізнього виходу людей на
пенсію;
- створення та функціонування системи добровільного
пенсійного забезпечення;
- переходу з 1 липня 2002 року до обчислення розмірів
трудових пенсій на підставі персоніфікованого обліку пенсійного
страхування;
- виділення з 1 січня 2002 року з Державного і місцевих
бюджетів коштів на інформаційно-організаційне забезпечення
пенсійної реформи;
- залучення з 1 січня 2003 року додаткових джерел
фінансування для поетапного відшкодування витрат Пенсійного фонду
на виплату пенсій сільським пенсіонерам;
- збільшення надходжень до Пенсійного фонду для компенсування
його втрат у зв'язку із запровадженням обов'язкової
накопичувальної системи;
- запровадження у 2003 році сплати єдиного страхового внеску.
Протягом цього періоду Уряд має забезпечити:
- погашення заборгованості з виплати заробітної плати та
надходження адекватних сум пенсійних внесків;
- істотне скорочення виплати заробітної плати у натуральній
формі;
- реформування діючої солідарної системи, забезпечення її
збалансованості та фінансової стабільності;
- створення системи державного регулювання і контролю у сфері
добровільного пенсійного страхування, а також спеціального
державного регулятивного органу;
- підготовку до впровадження накопичувальної системи;
- підвищення дисципліни сплати пенсійних внесків;
- завершення розмежування джерел фінансування пенсійного
забезпечення;
- переведення соціальних пенсій у систему соціальної допомоги
на основі Закону "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим
сім'ям" ( 1768-14 );
- збільшення не менш як на 12% пенсій та відновлення
соціальної справедливості шляхом поступового зняття обмеження
максимального розміру пенсій з солідарної системи;
- підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації
фахівців для багаторівневої системи пенсійного забезпечення та
визначення джерел її фінансування;
- включення до навчальних програм у середніх та вищих
навчальних закладах питань пенсійного забезпечення та пенсійної
реформи;
- формування системи державного регулювання і контролю у
сфері пенсійного страхування та спеціального державного
регулятивного органу;
- створення механізму захисту майнових прав та інтересів
інвесторів;
- вирішення питань інформаційного та організаційного
забезпечення здійснення пенсійної реформи;
- зміцнення кадрового та матеріально-технічного потенціалу
Пенсійного фонду.
Кабінету Міністрів разом з Національним банком і Державною
комісією з цінних паперів та фондового ринку:
- розробити програму розвитку ринку середньо- і
довгострокових державних боргових зобов'язань;
- опрацювати механізми виконання державою своїх боргових
зобов'язань та відновлення довіри інвесторів до державних боргових
цінних паперів;
- визначити принципи та нормативи відбору і використання
фінансових інструментів інвестування пенсійних коштів;
- сформувати та регламентувати пакет фінансових засобів
захисту пенсійних коштів від ризиків втрати і знецінення.
II етап - 2003-2004 роки: запровадження добровільної системи
пенсійного забезпечення. З цією метою Кабінету Міністрів
необхідно:
- створити економічні передумови та інформаційно-технічну
базу запровадження обов'язкової накопичувальної системи;
- запровадити систему державного регулювання та контролю у
сфері пенсійного забезпечення;
- сформувати нормативно-правову базу для банківського
сектору, фондового та страхового ринків з обігу пенсійних коштів;
- запровадити обов'язковість державного пенсійного
страхування для всіх без винятку громадян;
- запровадити обов'язкове нарахування додаткових пенсійних
внесків за рахунок коштів роботодавців на підприємствах з
шкідливими умовами праці;
- завершити реформування системи оплати праці і забезпечити
паритетність участі працівників та роботодавців у сплаті пенсійних
внесків;
- забезпечити функціонування єдиної централізованої бази
даних про застрахованих осіб та видачу їм посвідчень
загальнообов'язкового державного соціального страхування.
III етап - 2005-2009 роки: запровадження обов'язкової
накопичувальної системи. За цей період Кабінет Міністрів повинен
забезпечити:
- запровадження системи державних мінімальних соціальних
стандартів та підвищення мінімальних розмірів заробітної плати і
пенсій до рівня мінімальних державних гарантій прожиткового
мінімуму відповідних груп населення;
- відрахування внесків до обов'язкової накопичувальної
системи та повноцінне її функціонування;
- розмежування джерел фінансування пенсійного забезпечення з
виключенням можливості фінансування будь-яких пенсійних пільг або
привілейованих видів пенсій за рахунок загальних пенсійних
внесків;
- уніфікацію та кодифікацію законодавства з питань пенсійного
забезпечення та гармонізацію його з законодавством Європейського
Союзу.
Цей пакет заходів є основним, але не вичерпним. У процесі
його реалізації треба постійно аналізувати досягнуті результати і
вносити необхідні корективи.
3. Очікувані результати
Внаслідок здійснення реформи буде впроваджено багаторівневу
пенсійну систему, побудовану на засадах соціальної справедливості,
солідарності поколінь та соціального страхування. Це розширить
можливості для підвищення добробуту людей похилого віку та
зміцнення потенціалу економічного зростання.
Створення адекватної ринковій економіці пенсійної системи
підвищить рівень відповідальності громадян за свою долю, спонукає
їх залишати частину зароблених коштів на старість, допоможе
подолати патерналістські настрої та очікування, швидше
адаптуватися до нових умов життя.
Здійснення пенсійної реформи дасть змогу подолати бідність
серед людей похилого віку, які все життя добросовісно працювали і
створювали національне багатство.
Багаторівнева пенсійна система - це шлях до поступового
зближення співвідношення між середніми розмірами пенсій і
заробітної плати з 34 до 65%. Будуть усунуті чинники соціальної
несправедливості, перерозподілу коштів Пенсійного фонду на користь
пільгових категорій. Доходи пенсіонерів перевищать прожитковий
мінімум.
Пенсійна реформа адресується не тільки старшим поколінням,
але й молоді, яка набуває завдяки цьому впевненості у своєму
майбутньому.
Реформована пенсійна система стане потужним джерелом
довготривалих інвестицій в економіку країни. Протягом 10 років їх
обсяги можуть досягти близько 25 млрд. гривень. Це сприятиме
розширенню зайнятості, зростанню доходів громадян та зміцненню
фінансової бази пенсійної системи.
Дальше блокування пенсійної реформи мало б надзвичайно
негативні наслідки для держави і людей, законсервувало б
неприпустимо низький рівень пенсійного забезпечення. Спроби
підвищити пенсії до рівня 50-60% заробітної плати без здійснення
пенсійної реформи і запровадження багаторівневої пенсійної системи
тільки шляхом збільшення нарахувань на фонд оплати праці до 60-70%
будуть непосильним тягарем для економіки.

Сподіваюся, що Верховна Рада України спільно з Кабінетом
Міністрів зроблять усе для успішного здійснення пенсійної реформи
і досягнення основної її мети - підвищення добробуту та поліпшення
життя людей похилого віку.

Президент України Л.КУЧМА
10 жовтня 2001 року
Вих. N 1-14/1349



вгору