Документ v015p710-08, чинний, поточна редакція — Прийняття від 10.09.2008

                                                          
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням
46 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України
(конституційності) положень статті 1,
частини першої статті 7, статей 8, 9, 10,
частини четвертої статті 14, статті 17,
частини першої статті 20, частини третьої
статті 29 Закону України "Про прокуратуру"
(справа про повноваження прокуратури
відповідно до пункту 9 розділу XV
"Перехідні положення" Конституції України)

м. Київ Справа N 1-29/2008
10 вересня 2008 року
N 15-рп/2008

Конституційний Суд України у складі суддів: Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого, Бауліна Юрія Васильовича, Бринцева Василя Дмитровича - доповідача, Вдовіченка Сергія Леонідовича, Головіна Анатолія Сергійовича, Джуня В'ячеслава Васильовича, Дідківського Анатолія Олександровича, Домбровського Івана Петровича, Кампа Володимира Михайловича, Колоса Михайла Івановича, Лилака Дмитра Дмитровича, Маркуш Марії Андріївни, Мачужак Ярослави Василівни, Нікітіна Юрія Івановича, Овчаренка В'ячеслава Андрійовича, Стецюка Петра Богдановича, Ткачука Павла Миколайовича, Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень
статті 1, частини першої статті 7, статей 8, 9, 10, частини
четвертої статті 14, статті 17, частини першої статті 20, частини
третьої статті 29 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада
1991 року N 1789-XII ( 1789-12 ) (Відомості Верховної Ради
України, 1991 р., N 53, ст. 793) із наступними змінами.
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стало конституційне подання 46 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність
тверджень щодо неконституційності зазначених положень Закону
України "Про прокуратуру" ( 1789-12 ).
Заслухавши суддю-доповідача Бринцева В.Д. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 46 народних
депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з
клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), окремі положення Закону
України "Про прокуратуру" ( 1789-12 ) (далі - Закон).
Як наголошено в конституційному поданні, прокуратура України
після прийняття Конституції України ( 254к/96-ВР ), в якій
міститься вичерпний перелік повноважень прокуратури України,
продовжує виконувати й інші функції, не визначені Конституцією
України ( 254к/96-ВР ). Оскільки значну кількість норм Закону
( 1789-12 ), як стверджують народні депутати України, не приведено
у відповідність до норм чинної Конституції України ( 254к/96-ВР ),
то прокуратура України залишається не реформованою згідно з її
конституційними повноваженнями.
Автори клопотання порушують питання про визнання
неконституційними таких положень Закону ( 1789-12 ):
- статті 1 в частині визначення поняття прокурорського
нагляду за додержанням законів в Україні;
- частини першої статті 7 щодо заборони втручання органів
державної влади, посадових осіб, засобів масової інформації у
діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів;
- статті 8, якою встановлена обов'язковість виконання вимог
прокурора для всіх органів, підприємств, установ, організацій,
посадових осіб та громадян;
- статті 9 в частині права прокурора брати участь у
засіданнях органів державної влади і управління;
- статті 10 щодо координації Генеральним прокурором України
та підпорядкованими йому прокурорами діяльності по боротьбі із
злочинністю та їх повноважень у здійсненні такої координації;
- частини четвертої статті 14, якою визначено повноваження
Генеральної прокуратури України щодо розроблення системи та
методики єдиного обліку і статистичної звітності про злочинність,
розкриття і розслідування злочинів;
- статті 17 стосовно провадження попереднього слідства у
кримінальних справах слідчими прокуратури та наявності посад
слідчих у Генеральній прокуратурі України, прокуратурі Автономної
Республіки Крим, прокуратурах областей, міст та інших прирівняних
до них прокуратурах;
- частини першої статті 20 щодо повноважень прокурора під час
здійснення прокурорського нагляду;
- частини третьої статті 29 стосовно вжиття прокурором
заходів щодо узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі
злочинністю.
Посилаючись на статті 121, 123 Конституції України
( 254к/96-ВР ), народні депутати України зазначають, що наведені
положення Закону ( 1789-12 ) встановлюють повноваження прокуратури
України, які не узгоджуються з Основним Законом України
( 254к/96-ВР ).
2. Свої позиції щодо порушених у конституційному поданні
питань висловили Голова Верховної Ради України, Генеральна
прокуратура України, Національна юридична академія України імені
Ярослава Мудрого, Національна академія прокуратури України.
3. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово
наголошував, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) органи державної влади та їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами
України.
Вичерпний перелік конституційних функцій прокуратури як
єдиної системи органів держави наведено у статті 121 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), а організація і порядок її діяльності
згідно зі статтею 123 Конституції України ( 254к/96-ВР )
визначаються як Законом ( 1789-12 ), так і іншими законодавчими
актами.
4. Суб'єкт права на конституційне подання неконституційність
положень статті 17 Закону ( 1789-12 ), якими передбачена функція
попереднього слідства в органах прокуратури і наявність у
відповідних структурах посад слідчих, обґрунтовує тим, що
прокуратура України перевищує надані їй Конституцією України
( 254к/96-ВР ) повноваження діяльністю в органах прокуратури
підпорядкованих прокурорам слідчих підрозділів і слідчих, які є
працівниками, підлеглими прокуророві. Народні депутати України
зазначають також, що на даний час система досудового слідства
сформована і визначена Кримінально-процесуальним кодексом України
( 1001-05, 1002-05, 1003-05 ).
Однак системний аналіз чинного законодавства, що унормовує
діяльність слідчих підрозділів в органах, на які покладено функцію
розслідування кримінальних злочинів, свідчить про незавершеність
процесу створення системи досудового слідства і реформування
органів розслідування кримінальних злочинів.
За цих умов, на час перехідного періоду, є підстави
застосовувати як конституційну основу для законодавчого
унормування діяльності слідчих прокуратури, передбаченої статтею
17 Закону ( 1789-12 ), положення пункту 9 розділу XV "Перехідні
положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ), згідно з яким
прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів
функцію попереднього слідства - до сформування системи досудового
слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
Наведена конституційна норма не передбачає скасування чи
обмеження прав і свобод людини і громадянина, вона захищає та
відображає цінності, закладені в Конституції України
( 254к/96-ВР ). Тому на час її дії положення статті 17 Закону
( 1789-12 ) є конституційними.
5. Обґрунтовуючи неконституційність інших положень Закону
( 1789-12 ) (статті 1, частини першої статті 7, статей 8, 9, 10,
частини четвертої статті 14, частини першої статті 20, частини
третьої статті 29), народні депутати України зазначають, що
відповідно до оспорюваних норм "прокуратура стає надвладою, що є
дуже небезпечним для розвитку демократичної держави".
Піддаючи сумніву приписи Закону ( 1789-12 ), які додатково до
пунктів 3, 5 статті 121 Конституції України ( 254к/96-ВР )
регламентують здійснення прокуратурою функції нагляду, суб'єкт
права на конституційне подання посилається також на їх
невідповідність спеціальній Резолюції N 1244 (2001) Парламентської
Асамблеї Ради Європи ( 994_603 ), рекомендаціям Європейської
Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) та
піддає критиці недосконалість викладення оспорюваних норм Закону
( 1789-12 ), вважаючи їх такими з погляду законодавчої техніки і у
зв'язку з відсутністю в них додаткового обґрунтування. Народні
депутати України вважають також, що прокуратура замість
координації фактично здійснює керівництво правоохоронними
органами.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 39 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) у
конституційному поданні повинне бути наведене правове
обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта чи
окремих його положень. Таким чином, предметом розгляду
Конституційного Суду України може бути конституційне подання, в
якому не лише стверджується про неконституційність законів, а й
викладаються аргументи на підтвердження цього факту (частина перша
статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України")
( 422/96-ВР ).
Проте суб'єкт права на конституційне подання не навів
правового обґрунтування оспорюваних положень.
Отже, відсутність обґрунтування невідповідності правового
акта чи окремих його положень Конституції України ( 254к/96-ВР )
згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний
Суд України" ( 422/96-ВР ) є підставою для відмови у відкритті
конституційного провадження.
Виявлення таких підстав уже під час розгляду справи у
наступних стадіях зумовлює припинення провадження у пленарному
засіданні Конституційного Суду України.
6. У конституційному поданні також наголошується, що
"реалізація Перехідних положень стосовно прокуратури упродовж 11
років не здійснена, чого взагалі не має бути у правовій державі".
Поділяючи стурбованість народних депутатів України, Конституційний
Суд України звертає увагу Верховної Ради України на необхідність
законодавчої реалізації пункту 9 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 13, 39, пунктом 2
статті 45, статтями 51, 52, 71, 73 Закону України "Про
Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), пунктом 1 параграфа 51
Регламенту Конституційного Суду України ( v001z710-97 ),
Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є конституційними), положення статті 17 Закону
України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року N 1789-XII
( 1789-12 ) на час дії пункту 9 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ) щодо продовження виконання
прокуратурою відповідно до чинних законів функції попереднього
слідства до сформування системи досудового слідства і введення в
дію законів, що регулюють її функціонування.
2. Припинити конституційне провадження у справі за
конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо
відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень статті 1, частини першої статті 7,
статей 8, 9, 10, частини четвертої статті 14, частини першої
статті 20, частини третьої статті 29 Закону України "Про
прокуратуру" ( 1789-12 ) на підставі пункту 2 статті 45 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) -
невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим
Конституцією України ( 254к/96-ВР ), Законом України "Про
Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ).
3. Звернути увагу Верховної Ради України на необхідність
законодавчої реалізації положень пункту 9 розділу XV "Перехідні
положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ).
4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Бринцева В.Д.
стосовно Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
46 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень статті 1,
частини першої статті 7, статей 8, 9, 10,
частини четвертої статті 14, статті 17,
частини першої статті 20, частини третьої статті 29
Закону України "Про прокуратуру" ( 1789-12 )
(справа про повноваження прокуратури відповідно
до пункту 9 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України) ( 254к/96-ВР )

Рішенням від 10 вересня 2008 року N 15-рп/2008 (далі -
Рішення) Конституційний Суд України визнав конституційними
положення статті 17 Закону України "Про прокуратуру" ( 1789-12 )
(далі - Закон). Стосовно інших оспорюваних положень Закону
( 1789-12 ) Конституційний Суд України припинив конституційне
провадження на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про
Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) - невідповідність
конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України
( 254к/96-ВР ), Законом України "Про Конституційний Суд України"
( 422/96-ВР ).
Погоджуючись з наявністю формалізованих підстав для
припинення провадження у справі щодо більшості оспорюваних
положень Закону ( 1789-12 ), слід зазначити, що з метою усунення
проблем правозастосовної практики Конституційний Суд України міг
би вдатися і до більш детального, всебічного, суто правового
аналізу цих положень.
Аналіз конституційних засад діяльності прокуратури у
зіставленні з наведеними у конституційному поданні положеннями
Закону ( 1789-12 ), а також міжнародно-правовими актами, системним
тлумаченням функцій і повноважень прокуратури та правових
механізмів їх реалізації, детально унормованих не лише галузевим
законом, а й кримінально-процесуальним законодавством, дає
підстави для таких висновків.
1. Конституція України ( 254к/96-ВР ) встановила основи
організації та функціонування прокуратури України. Регулювання її
діяльності в окремому розділі VII Конституції України
( 254к/96-ВР ) свідчить, що виконання покладених на неї функцій є
самостійним видом державної діяльності. Прокуратура -
організаційно незалежна державно-правова інституція, яка виконує
особливі, властиві тільки їй функції, взаємодіє з усіма гілками
державної влади і є важливим елементом у забезпеченні балансу між
ними.
Статтею 121 Конституції України ( 254к/96-ВР ) визначено, що
прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:
підтримання державного обвинувачення в суді; представництво
інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених
законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у
кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи
громадян; нагляд за додержанням прав і свобод людини і
громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої
влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і
службовими особами.
Відповідно до пункту 9 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (далі - Перехідні положення)
прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів
функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію
попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють
діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів,
та до сформування системи досудового слідства і введення в дію
законів, що регулюють її функціонування.
З огляду на ці конституційні приписи завдання прокуратури
України полягає в забезпеченні захисту від протиправних посягань
на суспільний та державний лад, на права і свободи людини і
громадянина, а також основи демократичного устрою суспільства
легітимними засобами і методами. Її діяльність ґрунтується на
Конституції України ( 254к/96-ВР ), законах України та інших
нормативно-правових актах.
Статтею 123 Конституції України ( 254к/96-ВР ) передбачено,
що організація і порядок діяльності органів прокуратури України
визначаються законом. Таким законом є Закон України "Про
прокуратуру" ( 1789-12 ) від 5 листопада 1991 року.
З метою приведення окремих положень цього Закону ( 1789-12 )
у відповідність із Конституцією України ( 254к/96-ВР ) внесено ряд
змін до нього, зокрема у зв'язку із закінченням дії Перехідних
положень стосовно існуючого порядку арешту, тримання під вартою і
затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, проведення
огляду та обшуку житла або іншого володіння особи (пункт 13
Перехідних положень Конституції України) ( 254к/96-ВР ), Верховна
Рада України 12 липня 2001 року прийняла Закон України "Про
внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" ( 2663-14 ),
згідно з яким прокурор позбавлений права надання санкцій у
зазначених випадках. Відповідні повноваження прокуратури окреслені
також Кримінально-процесуальним кодексом України ( 1001-05,
1002-05, 1003-05 ), який протягом 2001 року зазнав деяких змін,
зумовлених вимогами Конституції України ( 254к/96-ВР ), а також
рекомендаціями Парламентської Асамблеї Ради Європи та інших
міжнародних демократичних інституцій.
2. Порівняльний аналіз визначених конституційних засад і
положень Закону ( 1789-12 ), які оспорюються в конституційному
поданні, вказує на те, що ці норми узгоджуються з відповідними
положеннями статей 121, 123, пункту 9 Перехідних положень
Основного Закону України ( 254к/96-ВР ).
При цьому слід враховувати, що Законом України "Про внесення
змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV
( 2222-15 ) (Відомості Верховної Ради України, 2005 р., N 2,
ст. 44) статтю 121 Конституції України ( 254к/96-ВР ) доповнено
пунктом 5, яким фактично відновлено конституційне підґрунтя для
більшості форм прокурорського нагляду. Разом з тим у повному
обсязі діє пункт 9 Перехідних положень ( 254к/96-ВР ), тому що
правових підстав вважати його таким, що вичерпав свою дію, немає.
Таким чином забезпечуються конституційні засади прокурорського
нагляду у більш широких межах, ніж це передбачено пунктами 3, 5
статті 121 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Оцінюючи оспорювані положення Закону ( 1789-12 ), якими
унормовано окремі функції та повноваження прокуратури, на
відповідність Конституції України ( 254к/96-ВР ) і
міжнародно-правовим актам, визнаним в Україні, слід було б
врахувати позицію Європейської Комісії "За демократію через право"
(Венеціанська Комісія), викладену у висновку від
13-14 жовтня 2006 року стосовно необхідності посилення
незалежності прокуратури України від політичного тиску та
досягнення деполітизації прокуратури, із зауваженням, що "існуюча
роль прокуратури щодо захисту прав людини і громадянина має бути
покладена в майбутньому на інші органи або виконуватися особами
самостійно, за допомогою адвокатів за їх власним вибором", а також
Рекомендацію Парламентської Асамблеї Ради Європи N 1604 (2003), у
якій зазначена роль прокурора у забезпеченні охорони законності,
захисті від кримінальних порушень прав та свобод громадян,
здійсненні "нагляду за функціонуванням органів, відповідальних за
розслідування та судове переслідування правопорушень".
3. Порушуючи питання щодо неконституційності статті 1,
частини першої статті 20 Закону ( 1789-12 ), суб'єкт права на
конституційне подання обґрунтовує свою позицію тим, що надані
прокуратурі повноваження є занадто широкими і значно перевищують
ті, що встановлені статтею 121 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Однак зазначені норми Закону ( 1789-12 ), які передбачають
здійснення прокурорського нагляду за додержанням і правильним
застосуванням законів, чітко визначають межі повноважень
прокурора. Після прийняття в 1996 році Конституції України
( 254к/96-ВР ) Верховна Рада України внесла необхідні зміни та
доповнення до Закону ( 1789-12 ). Зокрема, замість вищого нагляду
введено поняття прокурорського нагляду, змінено порядок проведення
прокурорських перевірок, отримання документів та матеріалів,
інформації, яка містить банківську таємницю тощо.
Отже, по суті, за прокуратурою збереглася функція нагляду за
додержанням і застосуванням законів, але в межах, встановлених
конституційними нормами (у тому числі й Перехідними положеннями)
( 254к/96-ВР ), а відтак немає підстав вважати, що положення
статті 1, частини першої статті 20 Закону ( 1789-12 ) суперечать
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
4. Народні депутати України наголошують, що положення частини
першої статті 7 Закону ( 1789-12 ) щодо заборони втручання засобів
масової інформації у діяльність прокуратури стосовно нагляду за
додержанням законів не відповідає Конституції України
( 254к/96-ВР ), оскільки це порушує свободу надання інформації у
справах, які розглядаються прокуратурою.
Слід зазначити, що наведена норма Закону ( 1789-12 ) є
запорукою гарантії незалежності прокуратури. Прозорість та
відкритість у діяльності прокуратури забезпечується також
положеннями пункту 5 статті 6 Закону ( 1789-12 ), які визначають,
що органи прокуратури діють гласно, інформують органи державної
влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її
зміцнення. Принцип гласності у роботі органів прокуратури
передбачає широку співпрацю з державними та громадськими
формуваннями, а також засобами масової інформації. Проте це не
означає, що вони мають втручатися в діяльність органів
прокуратури.
Конституційний Суд України у Рішенні від 11 квітня 2000 року
N 4-рп ( v004p710-00 ) (справа про запити народних депутатів
України до прокуратури) висловив свою позицію щодо заборони
втручання в діяльність прокуратури народними депутатами України,
роз'яснивши, що під втручанням слід розуміти вплив будь-яких осіб
на прокурора з метою перешкодити виконанню ним службових
обов'язків або добитися прийняття незаконних рішень при розгляді
та перевірці конкретних питань, такий вплив може мати різні
прояви: вимоги, пропозиції, вказівки, висловлені в будь-якій формі
(письмова, усна тощо).
Системний аналіз усіх положень статті 7 ( 1789-12 ) дає
підстави для висновку, що цією нормою встановлена неприпустимість
втручання, що не є перешкодою для плідної співпраці засобів
масової інформації з органами прокуратури і об'єктивного
висвітлення роботи будь-яких підрозділів прокуратури.
Таким чином, частина перша статті 7 Закону ( 1789-12 )
відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є конституційною).
5. Стаття 8 Закону ( 1789-12 ) встановлює, що вимоги
прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими
для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових
осіб та громадян і виконуються невідкладно або в передбачені
законом чи визначені прокурором строки.
Оспорюючи положення цієї норми, суб'єкт права на
конституційне подання вважає, що "вимоги прокурора не можуть бути
обов'язковими для всіх та у кожній справі", а обставини, за якими
рішення прокурора є обов'язковим, "повинні визначатися виключно
нормами законодавства України".
Аналізуючи наведену норму Закону ( 1789-12 ), необхідно
виходити з того, що нею встановлена обов'язковість лише тих вимог
прокурора, які відповідають чинному законодавству в межах
компетенції прокуратури, і лише законні вимоги підлягають
безумовному виконанню, що є умовою здійснення прокуратурою
функцій, передбачених Конституцією України ( 254к/96-ВР ).
Положення статті 8 Закону ( 1789-12 ) співвідноситься також
із приписами статті 6 Закону ( 1789-12 ), яка передбачає принципи
організації і діяльності органів прокуратури України, зокрема:
захист в межах своєї компетенції прав і свобод громадян; вжиття
заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили;
поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом
порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення, а
також статті 32 Закону ( 1789-12 ), яка встановлює, що вказівки
прокурора, його заступника органам, які проводять
оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство щодо
порушення кримінальних справ і провадження розслідування, які
даються відповідно до кримінально-процесуального законодавства, є
обов'язковими для цих органів.
За ухилення від виконання законних вимог прокурора
встановлено адміністративну відповідальність (стаття 185-8 Кодексу
України про адміністративні правопорушення) ( 80731-10 ). Крім
того, дії прокурора можуть бути оскаржені в установленому порядку
вищестоящому прокурору або до суду.
Виходячи з наведеного слід зазначити, що немає будь-яких
підстав вважати проаналізовану норму такою, що не відповідає
Основному Закону України ( 254к/96-ВР ).
6. Що стосується тверджень народних депутатів України
стосовно права Генерального прокурора України і підпорядкованих
йому прокурорів брати участь у засіданнях органів державної влади
різних рівнів та органів місцевого самоврядування, що нібито дає
можливість прокурорам втручатися у сферу повноважень інших органів
та виходити за межі Конституції України ( 254к/96-ВР ), то з таким
висновком не можна погодитися.
Як передбачено положеннями статті 9 Закону ( 1789-12 ),
прокурор має право брати участь у засіданнях відповідних органів.
Це дає змогу прокурору висловити позицію прокуратури щодо кола
питань, які розглядаються, та можливих порушень, що підвищує
ефективність здійснення нагляду за додержанням і правильним
застосуванням законів. На засіданнях думка прокурора не є
обов'язковою, але у разі прийняття незаконного рішення прокурор
має можливість у стислі строки вжити заходів прокурорського
реагування.
Участь прокурора у засіданнях органів державної влади і
управління, органів місцевого самоврядування є одним із способів
виявлення та реагування на порушення закону під час прийняття
зазначеними органами незаконних нормативно-правових актів, а також
здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод
людини і громадянина та додержанням законів з цих питань. Це
повністю узгоджується з положеннями пункту 5 статті 121
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Встановлюючи право прокурора брати участь у засіданнях
комісій, комітетів чи інших колегіальних органів, утворюваних
радами або їх виконкомами, стаття 9 Закону ( 1789-12 ) одночасно
виключає можливість входження прокурора до складу цих органів.
Адже входження прокурора до складу колегіальних органів
передбачало б не просто його спостереження за застосуванням
матеріальних і процесуальних норм на засіданні, дотриманням прав і
свобод людини і громадянина, а безпосередню участь із набуттям
прав і обов'язків щодо вирішення питань, віднесених до компетенції
колегіального органу.
7. Відповідно до статті 10 Закону ( 1789-12 ) Генеральний
прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують
діяльність правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю. У
цілях забезпечення координації діяльності цих органів прокурор
скликає координаційні наради, організує робочі групи, витребує
статистичну та іншу необхідну інформацію.
Автори клопотання вважають, що цією нормою на прокуратуру
фактично покладено функцію організації дій та підпорядкування
правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю, що знаходиться
поза межами конституційних повноважень прокуратури України.
Аналізуючи положення оспорюваної норми, треба виходити з
того, що координація діяльності правоохоронних органів по боротьбі
із злочинністю передбачає об'єднання їх зусиль та активізацію
роботи у сфері боротьби із злочинністю, усунення дублювання і
паралелізму в їх діяльності, розробку і здійснення ними узгоджених
заходів щодо своєчасного виявлення, розкриття, розслідування та
припинення злочинів, усунення причин і умов, які сприяють їх
вчиненню.
Функція координації спрямована на узгодження, встановлення
взаємозв'язку, контакту в діяльності людей або структур, а
координатор - це установа чи відомство, яке координує діяльність
інших установ чи відомств, що не перебувають у їхньому
підпорядкуванні, суб'єкти координації мають однопорядкове,
однорівневе становище. Прокуратура здійснює координацію зусиль
правоохоронних органів саме в означеному сенсі, не втручаючись в
їх діяльність, яка регламентована відповідно до Законів України
"Про Службу безпеки України" ( 2229-12 ), "Про міліцію"
( 565-12 ), "Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах
України" ( 3099-14 ) тощо.
Координаційна нарада є основною формою координації та
здійснюється постійно; з кожного винесеного на розгляд наради
питання прокурор (інші працівники прокуратури за його дорученням)
готує проект постанови, яка підписується всіма керівниками -
учасниками наради; контроль за виконанням узгоджених заходів
здійснює керівник кожного правоохоронного органу в межах своєї
компетенції; прокурор контролює виконання узгоджених заходів у
цілому.
З наведеного випливає, що організаційна роль прокурора в
координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі із
злочинністю не суперечить положенням статей 121, 123 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) та Перехідним положенням ( 254к/96-ВР ).
Згідно з частиною третьою статті 29 Закону ( 1789-12 ),
здійснюючи нагляд, прокурор вживає заходів до узгодження дій
правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю. Це положення
також викликає сумнів у народних депутатів України щодо його
конституційності.
Слово "узгодження" - це синонім слова "координація", яке за
своїм змістом є поняттям більш широким. Відповідно узгодження дій
правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю слід розглядати
як складову функції координації, яку здійснюють органи прокуратури
України.
Координуюча діяльність прокуратури в межах і формах,
встановлених частиною другою статті 10 Закону ( 1789-12 ), повною
мірою відповідає конституційним засадам.
8. Пункт 3 статті 121 Конституції України ( 254к/96-ВР )
покладає на прокуратуру здійснення нагляду за додержанням законів
органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання
та досудове слідство. Складовою такого нагляду є забезпечення
вимог закону про своєчасну реєстрацію та облік злочинів, їх
розкриття та розслідування. Тому участь прокуратури України разом
з Міністерством внутрішніх справ України, іншими міністерствами та
відомствами у розробці системи та методики єдиного обліку і
статистичної звітності про злочинність, розкриття і розслідування
злочинів, як це передбачено частиною четвертою статті 14 Закону
( 1789-12 ), є необхідною для забезпечення зазначеної
прокурорської діяльності. До того ж така система та методика
статистичного обліку погоджуються із Держкомстатом України. Отже,
підстав для визнання цієї норми Закону ( 1789-12 )
неконституційною не вбачається.
Таким чином, наведені аргументи дають підстави для висновку,
що положення статті 1, частини першої статті 7, статей 8, 9, 10,
частини четвертої статті 14, частини першої статті 20, частини
третьої статті 29 Закону "Про прокуратуру" ( 1789-12 )
відповідають положенням статей 121, 123 та пункту 9 Розділу XV
"Перехідні положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є
конституційними).
Саме такий правовий аналіз та відповідні висновки міг би дати
Конституційний Суд України у своєму Рішенні.

Суддя Конституційного Суду України В.БРИНЦЕВ
16.09.2008 р.

ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Маркуш М.А.
стосовно Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
46 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності)
положень статті 1, частини першої статті 7,
статей 8, 9, 10, частини четвертої статті 14,
статті 17, частини першої статті 20,
частини третьої статті 29
Закону України "Про прокуратуру" ( 1789-12 )
(справа про повноваження прокуратури відповідно
до пункту 9 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України) ( 254к/96-ВР )

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд
України" ( 422/96-ВР ) висловлюю окрему думку стосовно Рішення
Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням
46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції
України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень статті 1,
частини першої статті 7, статей 8, 9, 10, частини четвертої
статті 14, статті 17, частини першої статті 20, частини третьої
статті 29 Закону України "Про прокуратуру" ( 1789-12 ) (справа про
повноваження прокуратури відповідно до пункту 9 розділу XV
"Перехідні положення" Конституції України) ( 254к/96-ВР ) (далі -
Рішення).
Конституційний Суд України своїм Рішенням:
- визнав такими, що відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є конституційними), положення статті 17 Закону
України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року N 1789-XII
( 1789-12 ) (далі - Закон) на час дії пункту 9 розділу XV
"Перехідні положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ) щодо
продовження виконання прокуратурою відповідно до чинних законів
функції попереднього слідства до сформування системи досудового
слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування;
- припинив конституційне провадження у справі за
конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо
відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень статті 1, частини першої статті 7,
статей 8, 9, 10, частини четвертої статті 14, частини першої
статті 20, частини третьої статті 29 Закону ( 1789-12 ) на
підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд
України" ( 422/96-ВР ) - невідповідність конституційного подання
вимогам, передбаченим Конституцією України ( 254к/96-ВР ), Законом
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР );
- звернув увагу Верховної Ради України на необхідність
законодавчої реалізації положень пункту 9 розділу XV "Перехідні
положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ).
1. Вважаю положення пункту 5 мотивувальної частини та
пункту 2 резолютивної частини Рішення недостатньо обґрунтованими
та такими, що не базуються на інтерпретації норм Конституції
України ( 254к/96-ВР ).
Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово
наголошував, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) органи державної влади та їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами
України.
Вичерпний перелік конституційних функцій прокуратури як
єдиної системи органів держави наведено у статті 121 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), а організація і порядок її діяльності
згідно зі статтею 123 Конституції України ( 254к/96-ВР )
визначаються як Законом ( 1789-12 ), так і іншими законодавчими
актами.
Відповідно до статті 121 Конституції України ( 254к/96-ВР )
до функцій прокуратури належать:
- підтримання державного обвинувачення в суді (пункт 1)
( 254к/96-ВР );
- представництво інтересів громадянина або держави в суді у
випадках, передбачених законом (пункт 2) ( 254к/96-ВР );
- нагляд за додержанням законів органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство
(пункт 3) ( 254к/96-ВР );
- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень
у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи
громадян (пункт 4) ( 254к/96-ВР );
- нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина,
додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади,
органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими
особами (пункт 5) ( 254к/96-ВР ).
Піддаючи сумніву приписи Закону ( 1789-12 ), якими додатково
до пунктів 3, 4, 5 статті 121 Конституції України ( 254к/96-ВР )
встановлено функції прокуратури щодо нагляду, суб'єкти права на
конституційне подання обгрунтовано посилаються на їх
невідповідність положенням Конституції України ( 254к/96-ВР ),
зокрема статті 121 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Стаття 121 Конституції України ( 254к/96-ВР ), крім функцій
прокуратури, визначила вичерпний перелік об'єктів прокурорського
нагляду та суб'єктів, за діяльністю яких проводиться прокурорський
нагляд. Об'єктами прокурорського нагляду є: додержання законів та
додержання прав і свобод людини і громадянина. Суб'єктами, які
підпадають під прокурорський нагляд відповідно до положень
статті 121 Конституції України ( 254к/96-ВР ), є органи, які
проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове
слідство (пункт 3) ( 254к/96-ВР ); органи, які виконують судові
рішення у кримінальних справах, а також органи, що застосовують
інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням
особистої свободи громадян (пункт 4) ( 254к/96-ВР ); органи
виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і
службові особи щодо додержання прав і свобод людини і громадянина,
додержання законів з цих питань (пункт 5) ( 254к/96-ВР ).
Крім того, межі повноважень прокурорів, закріплені в законах,
не можуть виходити за межі функцій, якими наділена прокуратура
Конституцією України ( 254к/96-ВР ).
Зазначеними спірними положеннями Закону ( 1789-12 ), щодо
яких Конституційний Суд України вирішив припинити конституційне
провадження у справі, всупереч положенням Конституції України
( 254к/96-ВР ) розширено встановлений Конституцією України
( 254к/96-ВР ) вичерпний перелік об'єктів прокурорського нагляду
та коло суб'єктів, діяльність яких підпадає під прокурорський
нагляд, що суттєво обмежує права і свободи людини і громадянина
(стаття 22 Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Також спірними
положеннями Закону ( 1789-12 ) прокуратуру наділено не властивими
їй функціями, а прокурорів - повноваженнями, які не ґрунтуються на
функціях прокуратури, визначених в статті 121 Конституції України
( 254к/96-ВР ).
2. Вважаю також положення пункту 4 мотивувальної частини та
пункту 1 резолютивної частини Рішення такими, що не ґрунтуються на
положеннях Конституції України ( 254к/96-ВР ), зокрема її
статей 19, 121 ( 254к/96-ВР ).
Суб'єкт права на конституційне подання неконституційність
положень статті 17 Закону ( 1789-12 ), якими передбачена функція
досудового слідства в органах прокуратури і наявність у
відповідних структурах посад слідчих, обґрунтовує тим, що
прокуратура України перевищує надані їй Конституцією України
( 254к/96-ВР ) повноваження діяльністю в органах прокуратури
підпорядкованих прокурорам слідчих підрозділів і слідчих, які є
працівниками, підлеглими прокуророві. Народні депутати України
зазначають також, що на даний час система досудового слідства
сформована і визначена Кримінально-процесуальним кодексом України
( 1001-05, 1002-05, 1003-05 ).
Визнавши конституційною основу для законодавчого унормування
діяльності слідчих прокуратури, передбаченої статтею 17 Закону
( 1789-12 ), - положення пункту 9 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ), згідно з яким
прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів
функцію попереднього слідства - до сформування системи досудового
слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування,
Конституційний Суд України у своєму Рішенні не дав оцінки іншим її
положенням, а саме: частині другій статті 19 Конституції України
( 254к/96-ВР ), за якою органи державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України; статті 121
Конституції України ( 254к/96-ВР ), положеннями якої не
передбачено виконання прокуратурою функції досудового слідства.
У Конституції України ( 254к/96-ВР ) (стаття 121) немає
посилання на те, що прокуратура здійснює інші передбачені нею та
законами України функції (як це має місце у статті 76 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) щодо повноважень народних депутатів
України, у частині другій статті 85 Конституції України
( 254к/96-ВР ) щодо повноважень Верховної Ради України, у
статті 88 Конституції України ( 254к/96-ВР ) щодо повноважень
Голови Верховної Ради України, в пункті 31 частини першої
статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) щодо повноважень
Президента України, в пункті 10 статті 116 Конституції України
( 254к/96-ВР ) щодо повноважень Кабінету Міністрів України, у
статті 131 Конституції України ( 254к/96-ВР ) - щодо переліку
відання Вищої ради юстиції).
Крім того, Конституція України ( 888-09 ) (1978 р.) зі
змінами (глава 19) теж не наділяла прокуратуру функцією досудового
слідства. Ця її функція була закріплена законами. Закони, за якими
прокуратура здійснює досудове слідство, відповідно до положень
частини другої статті 19, статті 121, пункту 1 розділу XV
Конституції України ( 254к/96-ВР ) суперечать Конституції України
( 254к/96-ВР ), а тому є неконституційними.
Повноваження прокурорів, як зазначалося вище, повинні
відповідати функціям прокуратури, закріпленим у статті 121
Конституції України ( 254к/96-ВР ), в іншому випадку ці
повноваження виходять за конституційні межі функцій цього органу,
що суперечить положенням частини другої статті 19, статті 121,
пункту 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України
( 254к/96-ВР ). Оскільки норми Конституції України ( 254к/96-ВР )
є нормами прямої дії, то Закон ( 1789-12 ) повинен відповідати їй
(стаття 8 Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Оспорювані
положення Закону ( 1789-12 ) передбачають додаткові підстави
обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Суддя Конституційного Суду України М.МАРКУШ



вгору